作为网络中立的先行者，欧盟立法具有典型的双重特质，一边是声明立场，举出中立旗帜，宣称要扶植互联网产业成为经济新引擎，造成欧洲各大电信公司实质利益尚未受损，士气先跌了一大截。另一边又留出法律漏洞，给电信企业“不中立”提供额外保障，如此规定又引来互联网公司差评如潮。

欧洲议会意图两面讨好的姿态，反衬出立法的毫无诚意，并导致法律执行机构——欧盟电子通信管制机构（BEREC）下一步工作的窒碍重重，其发布的《网络中立实施指南（草案）》于2016年8月中旬刚刚经历过公众评议期，“赢得”一片倒彩，究其根源，是在各成员国未能统一立场，并且电信巨头还没有打算实质性让渡利益之前，强求拔高道德标准，甚至超过这种限度，最终造成各方不安，法律条文亦沦为皮相之谈。

欧洲议会就网络中立相关法规表决现场。

欧盟立法留有“漏洞”

2016年4月30日，欧盟《单一电信市场条例》（以下称“条例”）正式施行，其中所包含的网络中立条款要求网络接入商（ISPs）秉持“透明、非歧视、合理”三项原则，在提供接入业务时，持中立立场，对合法内容、应用、服务、设备一视同仁。但同时，法律也另外辟出广阔空间给ISPs，比如，允许ISPs依照服务质量的高低进行额外收费，为那些确实需要更高质量等级的“特定服务”（网络医疗、网络视频等等）提供更好的网络接入服务。再比如，ISPs可以按照法庭令的要求对内容进行封堵，以辅助司法机构的命令执行；在网络阻塞时，采取技术手段进行流量调控；对恶意网络攻击进行回应；在其他法律有额外规定的情况下遵照执行等等。

BEREC执行规定“拧巴”

鉴于《条例》只是原则梗概，并不具备实际可操作性，而左右摇摆的条文也说明欧盟最高立法机构已然放弃诚意，不求有功但求无过。面对这种情势，欧盟电子通信管制机构（BEREC）也没有更好的办法，只能根据已有条文制定实施办法，把“拧巴”进行下去。

2016年6月，BEREC发布《网络中立实施指南（草案）》，面向各成员国电信监管机构提出了欧盟层面的宏观执行意见。《指南》历经两个月的评议期，收到约50万的公众回复，预计将于2016年年底正式施行。

《指南》将“终端用户”（End-users）列为网络中立受益方，对其内涵进行了定义，一是作为自然人身份的消费者，即普通欧洲民众，另一是带有法人性质的互联网内容和应用服务提供商(CAPs)，比如，提供网页、博客、视频、搜索引擎、VoIP等业务的法人实体。《指南》规定，上述两类终端用户都可以自行选择、访问或者对外发送互联网信息内容，使用或提供网络应用及其他各类形式的业务。

《指南》对遵循网络中立原则的业务类型进行了划分。第一，“互联网接入业务”，即对公众适用的电子通信提供互联网接入服务，不论是通过光纤、电缆、无线等何种接入手段，也无论是通过移动电话、平板电脑、笔记本电脑等何种接入设备，都需遵循网络中立。第二，“特定业务”，是指那些可以根据内容、应用和服务质量的高低进行区别收费的互联网接入业务，比如网络医疗、网络视频、远程会议等，ISPs可以用“特定业务”的名义与客户签订优先服务合同，收取额外费用，但前提是不能影响公共网络的整体质量，为此，BEREC要求各国监管机构建立一套评估系统，以检验某一ISP的网络接入服务是否必须通过与客户签署特定业务合同的方式才能够提供。

除上述“特定业务”可以不遵循网络中立原则之外，另有三大类网络接入业务也被划在红线范围之外。一是WiFi热点。考虑到这些热点一般都分布在咖啡厅、餐馆、商场等封闭的公共场所，或者分布在公司内部，热点都属于提前认定，人群范围也相对固定，因此，可以与公共互联网相区别，不用遵循网络中立原则。二是与物联网有关的、被终端设备属性所限制的网络接入。比如端到端的智能电表、电子阅读器等等。三是互联业务。主要考虑YouTube、Netflix等一些大的互联网内容提供商也可能会搭建或者运营自己的CDNs，《指南》认为这属于内部互联，不用遵循网络中立原则。

对于具体判断某一ISP是否违背网络中立，BEREC在是非标准上选择了退避三舍，定性而不定量，将最终判定权丢给了各国电信监管机构。比如，判断某一ISP究竟是否存在流量管控的行为，《指南》提出，可以从其行为方式进行认定，如果管控措施“发生在特定时间段、有规律可循、总是重复发生的”，那么就说明该ISP的流量管控可能带有制度化属性，可定性为流量管控，即违背了网络中立原则，各国管制机构可采取纠正措施。再比如，终端用户的网络服务质量（QoS）体验，《指南》提出，鉴于参数测量有可能出现延迟或者偏差，无法代表ISP业务提供的真实水平，因此，BEREC在欧盟层面不进行统一规定。

影响和未来走向难判

到目前为止，欧盟的网络中立立法基本上事与愿违。一方面，对于互联网行业，因法律规定ISPs在提供“特定业务”时无需遵循中立，而“特定业务”的范围又并无界限，未来随着5G网络在欧盟的普及，必然会有越来越多的业务被划入“特定业务”的范围，从这一层面上看，网络中立其实是“不中立”的。而另一方面，对于电信行业，由于法律正式规定了网络中立原则，各大电信公司的反应也十分负面，英国电信、诺基亚、沃达丰、意大利电信、西班牙电信、奥地利电信、西门子等公司在一份名为《欧盟5G实施宣言》中，向网络中立表达了“怒吼般的警告”：“欧洲电信行业向BEREC提出严重警示，未来高速5G网络的建设将因网络中立受到拖延，行业目前对于5G投资抱有极大不确定，除非立法和监管机构摆明积极立场并一以贯之。我们认为，与电信有关的一切政策，都应以长远发展、促进投资和激发创新为基本导向，如果BEREC在网络中立的错误道路上继续走下去，欧洲将在5G时代全面落后，欧洲公民也将不会享受到自动驾驶、智能电网、虚拟现实、公共安全等一众服务。”

对于欧盟各成员国而言，怎么执法也是摆在眼前的深刻而错综的难题。首先，立法形式是以《条例》（Regulation）呈现，而不是惯用的《指令》（Directive），其区别在于，后者可根据国内情况再历经一个国内法转化程序，而前者则是直接通行，但问题在于，荷兰、斯洛文尼亚、芬兰这三个已经有网络中立法律的国家，现在无法将国内法与欧盟法进行对接，那么，此三国到底该遵守国内法还是欧盟法律，实在两难。其次，BEREC《指南》只规定了一个最低标准，具体的宽严程度还有待于各成员国自己掌握，这相当于把ISP违规与否的判定权丢给了各成员国自己，照此情景，未来欧洲各国在中立与否的问题判定上极有可能标准不一，乱成一团。眼下看来，唯一可以松口气的是一直反对网络中立的英国，脱欧成功，以后终于可以一别两宽，再不争执。